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中国文物报;推动建立长效机制 深化历史文化名城名镇名村保护利用改革
发布人:  2019-01-29

国际上历史城镇、城区的保护具有悠久的历史。1975年,国际古迹遗址理事会通过《关于历史小城镇保护的决议》;1976年,联合国教科文组织大会通过《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》;1987年,国际古迹遗址理事会又通过《保护历史城镇与城区宪章》文件;2005年,联合国教科文组织颁布《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》,将具有突出普遍价值的“历史城镇和镇中心”也纳入世界遗产类别。这些文件,是国际通行的保护历史城镇和城区的指导性纲领。我国的历史文化名城名镇名村制度,是在借鉴原苏联经验基础上,起步于1982年第一批国家历史文化名城公布,逐渐发展为现今体系完善的名城名镇名村制度。

近年来,我国名城名镇名村保护取得重要进展,国务院颁布实施《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等,地方政府出台相关配套法规和政策,全社会保护名城名镇名村的意识空前高涨,建设、规划、国土、文物、园林等部门协同推进保护利用工作,一大批名城名镇名村得到有效保护,极大地带动了当地经济社会的发展。当前,名城名镇名村已经成为我国历史文化的重要载体,对增强全民文化自信,保护文化多样性,留住乡愁记忆,促进地方经济社会可持续发展正发挥越来越重要的作用。

然而,我国名城名镇名村保护利用工作中也存在诸多困难与不足。以名城为例,我国的134座国家历史文化名城中,除了平遥、丽江、阆中等少数名城整体保护较好外,大多数名城只剩部分历史文化街区,个别地方甚至已经完全被“现代化”了,名城的整体性价值受到损害,导致有“名城”之名,而无“历史文化”之实。我国现有528个中国历史文化名镇名村、1404个省级历史文化名镇名村,保护效果好、利用成效显著的名镇名村屈指可数。有的处于自生自灭状态,人口凋敝,文化传统日渐式微;有的则干预过度,生产、生活、生态发展不协调,以至历史风貌受损,现代气息过浓。总体来看,名城名镇名村保护修缮上原真性不彰,空间格局控制上完整性不够,传承延续上活态性不足,发展路径上持续性不佳,规划决策上科学性不强。

名城名镇名村保护,应基于生态协调、产业兴旺、文化繁荣、乡风文明;名城名镇名村的发展,应具有传承弘扬上的可持续性,文化和风貌上的协调性,文态、业态、生态相融合的系统性。需要特别指出的是,名城名镇名村发展的受益主体是社区群众和当地村民,保护利用所需资金庞大,政府在名城名镇名村上大量投入资金既无能力,也无法理正当性,所以当地社会理应成为保护发展的主体,应该更多地走“政府引导、社会参与、市场决定”的现代治理路径。名城名镇名村是历史形成的,是动态的、发展的,而不是静止的;名城名镇名村是当地历史文化传统的一部分,外来的强力干预和过度介入必然有损于其价值。因此,内生动力的激发是名城名镇名村保护发展的关键和必然选择。

重庆市巫山县大昌古镇、酉阳县龚滩古镇两个案例可以说明历史文化名镇内生动力的重要性。这两个古镇都因水库工程进行了搬迁保护,但是因为进行了不同的顶层设计,导致两个古镇的命运完全不同。大昌古镇由政府统一征收、统一搬迁,政府平台公司统一管理、统一营运,使原先的居民脱离了古镇,古镇因而成了一个徒有其表的躯壳、一件供人观赏的展品,文化内涵极大丧失,生命活力消失殆尽,建筑遗产、基础设施维护困难,旅游经营惨淡,难以为继。而龚滩古镇搬迁在市文物部门指导下,由当地政府统一规划,统一建设基础设施,文物保护单位由政府搬迁,广大民居和风貌建筑由产权人按政府设定的技术标准自主搬迁,由于维系了居民与古镇的有机联系,古镇历史文化、生产生活、习俗传统、环境风貌等仍然得到较好维持,仍然充满着浓烈的烟火气,旅游产业因此得到较好的延续和发展,并日渐成为当地人民赖以维生的、最重要的产业。

经济、社会、文化的同步发展,是名镇名村保护利用的前提和生命线。大多数名镇名村由于地处偏远、经济不发达而得以留存至今,缺乏内生动力或内生动力十分微弱,这就需要从顶层设计上来解决这一普遍问题。笔者在参与住建部和国家文物局历史文化名城省级交叉检查和日常调研工作中,深切感受到社会参与名镇名村保护的门槛较高、市场配置相关资源的障碍较大是当前面临的主要问题。譬如,建筑遗产(包括文物建筑、历史建筑、风貌建筑等)持有者应该履行名镇名村保护的主体责任,但大多数产权人缺少保护的能力、资金和意识,致使相关建筑遗产日渐凋敝;也有一些产权人出于改善生活条件的愿望,对建筑遗产进行拆除新建,由于从道义上难以进行批判,因而给执法工作造成巨大困扰;还有一些产权人由于多方面的原因,想退出遗产的持有权,却又受到限制,宝贵的资源难以变现为资产。另一方面,许多钟情文化遗产的爱好者、愿意参与名镇名村的开发利用者、愿意赴乡休闲养老的置业者等等,却又苦于进入名镇名村无门,相关资金、技术、产业等要素难以在城乡间自由流动,形成了名镇名村保护利用的困境。

笔者建议深化名城名镇名村保护利用体制机制改革,加强保护利用政策制度顶层设计,建立传承发展长效机制:如研究集体土地上的建筑遗产所有权人有新房建设需求的,可以探索“一户两宅”政策,按照“新旧分开”原则,确保建筑遗产原址保护;研究通过托管、租赁等方式探索不可移动文物的合理保护利用等。

推进上述改革建议,也应当避免这样一种极端:政府或市场主体对历史文化街区、名镇名村采取整体征收、流转策略,进行大规模、突击式、集团式的人口更新、产业重构、整体翻新,这会对名镇名村的遗产真实性、非物质文化和生产生活传统造成严重损害,甚至突然中断。政府在历史文化街区、名镇名村的保护中,应扮演管理上的规则制定者、营运上的平衡器、文化上的建设者、发展上的引路人,要充分平衡好政府与市场、社会的关系。

 

(来源:中国文物报 2019-1-18 3版  作者白九江 )

 

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