一

文物认定是文物保护与管理的前提和基础，是指文物行政部门将具有历史、艺术、科学价值的文化资源确认为文物的行政行为。《中华人民共和国文物保护法》第二条规定：

文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准。

现行文物认定依据主要包括《文物认定管理办法》（以下简称《办法》）、《不可移动文物认定导则（试行）》（以下简称《导则》）、《关于贯彻实施<文物认定管理暂行办法>的指导意见》（以下简称《意见》）等法规和部门规范性文件。

《办法》规定，认定文物由县级以上地方文物行政部门负责。县级以上地方文物行政部门可以直接进行文物认定，也可以设置专门机构或委托有条件的文物、博物馆事业单位开展认定工作，但是不得委托社会中介机构。《意见》明确，除文物行政部门已设置或委托办理机构外，申请人可以向省、市、县级任一文物行政部门提出文物认定申请。

文物认定包括以下几种情形：一是由省级文物行政部门根据国务院文物行政部门的要求，认定特定的文化资源为文物；二是各级文物行政部门定期组织开展文物普查，并由县级以上地方文物行政部门对普查中发现的文物予以认定；三是所有权人或持有人书面要求认定文物；四是公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物。

《办法》规定，文物认定的程序包括提出申请，开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定等。认定文物发生争议的，由省级文物行政部门作出裁定。至于向谁提出申请，《意见》则细化为：“申请人依法要求认定可移动文物的，应向其户籍所在地的县级以上地方文物行政部门提出。申请人依法要求认定不可移动文物的，应向认定对象所在地的县级以上地方文物行政部门提出。”

对于文物认定的办理时限，《意见》明确：“县级以上地方文物行政部门受理文物认定申请后，原则上应在20个工作日内作出决定并予以答复。需要委托专业机构或者专家评估论证，以及需要以听证会形式听取公众意见的，所需时间不计算在20个工作日内。”那么什么情况下，需要举行听证会呢？《办法》规定：“公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的，县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并作出决定予以答复。”

对于文物认定的生效时间，《办法》规定：“不可移动文物的认定，自县级以上地方文物行政部门公告之日起生效。可移动文物的认定，自县级以上地方文物行政部门作出决定之日起生效。列入文物收藏单位藏品档案的文物，自主管的文物行政部门备案之日起生效。”

二

文物认定的一个重要前提，是对被认定对象的历史、艺术、科学价值能作出规范、科学的判断，这就要求认定的标准具有普适性、定量化和可操作性。现行《文物保护法》对于文物的认定并没有直接进行规定，只是根据“历史、艺术及科学价值”对不可移动文物进行分类和定义，《导则》虽对不可移动文物认定和分类进行了细化，但也存在着标准限制条件不足以至难以操作、部分与《第三次全国文物普查不可移动文物认定标准》冲突、认定标准仅停留在部门规范性文件层面导致文物认定标准权威不足等问题。

以古墓葬认定标准为例，第三次全国文物普查领导小组办公室于2007年6月编制的《第三次全国文物普查不可移动文物认定标准》中，古墓葬的认定为：“具有如下条件之一的予以认定：形制结构或遗迹尚存；整体迁移，在新迁址占有独立的地域范围；经过考古发掘，原址地形、地貌未发生根本性改变。”《第三次全国文物普查不可移动文物年代标准》中规定：“古代文物年代上限为旧石器时代，下限为清代”，即以1911年为下限。但《导则》规定：“具备以下条件之一的古墓葬，可以认定为不可移动文物：墓葬形制结构或者遗迹尚存；整体迁移，在新址有独立的地域范围；经过考古发掘，遗迹尚存。元代以前（含元代）的古墓葬，应当认定为不可移动文物；明代至1911年重要的、具有代表性的墓葬，应当认定为不可移动文物。”

就重庆市范围而言，根据第三次全国文物结果，全市共调查登记不可移动文物25908处。从类别看，全市共登记古遗址1542处、古墓葬15686处、古建筑4181处、石窟寺及石刻2056处、近现代重要史迹及代表性建筑2398处、其他文物45处，古墓葬占据绝大多数。从时代看，全市登记不可移动文物中，清代最多，有18965处，这其中又大部分都是古墓葬。在对古墓葬开展的调查勘探工作中，往往以地表可见构件部分作为明清时期墓葬价值评估的重要参考，墓室内的随葬品、题记、碑刻等具有历史、艺术与科学价值的可移动文物等作为不可移动文物价值的重要组成部分往往因埋藏于地下而难以得到确认，如果对其文物认定予以区别对待，则可能造成有重要价值的文物流失。

三

文物认定不仅涉及“物”，还涉及文物所有及相关人的权利和义务，文物认定程序不规范、文物认定标准不明确都会带来文物所有人及相关方不服认定结果的现象。尤其是随着公众越来越广泛地参与文化遗产保护事业，关注文物考古工作，文物认定作为一种行政行为，需要接受公众的监督，稍有不慎就容易带来负面舆情。

文物认定引发负面舆情比较有名的事件当属“真假曹操墓”一事。2010年12月5日，韩甫政、倪方六、吴锐、张国安等共8人，采取联合署名的方式以“没有执行‛应当通过听证会等形式听取公众意见’的法定程序”、“被检举人没有执行法定的‛公告’程序”等理由向国家监察部发出《检举书》，检举“河南省文物局在安阳西高穴墓葬考古发现的文物认定过程中，存在严重违反行政纪律的行为”，并请求“国家监察部依法作出监察决定或提出监察建议，撤销被检举人“曹操高陵”的认定，责成依法予以重新认定”。可见，“曹操墓”真假之争，不仅仅是考古或学术问题，更是法定的具体行政行为。其之所以成为公众乃至世界高度关注的公共事件，原因固然很多，但在法律上《文物保护法》所明确要求的文物认定标准一直未制定出台，被检举人在安阳西高穴墓葬考古发现的文物认定过程中，出现认定程序瑕疵等，则是最主要原因。

图2 安阳高陵（来源：河南省文物局官网）

司法案例中的文物认定主要包括刑事诉讼中的涉案文物鉴定和民事诉讼中的文物认定两类情形。

在“范某某盗掘古文化遗址、古墓葬罪”一案中，范某某因涉嫌犯盗掘古墓葬罪，由重庆市黔江区人民检察院提起公诉，重庆市黔江区人民法院审理后于2019年7月12日作出刑事判决。范某某不服该判决，提出上诉，指出“涉案的古墓有系1840年之后的墓葬，不应当认定为古墓葬”。重庆市第四中级人民法院受理后于2019年11月5日对案件公开审理，法院审理认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“古文化遗址、古墓葬不以公布为不可移动文物的古文化遗址、古墓葬为限。”因此，是否认定为古墓葬不仅仅以其时间为标准，还要以该古墓葬是否具有代表性，是否具有科学、艺术价值为标准。鉴定机构的鉴定人员已经作出涉案墓葬为古墓葬的鉴定结论，故涉案墓葬均属具有一定艺术价值的古墓葬。上诉人前述理由不成立，法院不予采纳。由于文物认定涉及到量刑定罪，因此上诉人往往会以文物认定缺乏科学依据、文物鉴定机构或鉴定人员资质有问题等理由来否定文物认定，以为自己减轻罪责。

而在因工程征拆等引起的民事诉讼中，则出现相反的情况，上诉人大多作为文物认定对象所有人极力希望能把认定对象认定为文物。例如“严某某等诉海宁市人民政府房屋征收补偿”一案中，严某某等4人上诉称被征收房屋建造于解放前，属具有一定历史价值的传统建筑，被告海宁市人民政府根据评估报告确定征收房屋的价值错误，请求法院撤销补偿决定，对房屋重新予以评估。终审法院浙江省高级人民法院审理认为，从文化部《办法》第三条“认定文物，由县级以上地方文物行政部门负责。”第八条“县级以上地方文物行政部门认定文物，应当开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定。”第九条“不可移动文物的认定，自县级以上地方文物行政部门公告之日起生效。”第十三条“对文物认定和定级决定不服的，可以依法申请行政复议。”等规定来看，县级以上地方文物行政部门认定文物应作出书面决定，并经公告后生效。县级以上地方文物行政部门的书面决定应当是以公文形式正式下文。海宁市广电新闻出版局编著的《胜迹垂辉》一书，虽由时任该市副市长的朱某某作序并签名，显然不属公文，且该书并未明确认定涉案房屋系文物。此外，从海宁市文化广电新闻出版局《关于要求对盐官度假区古邑路98号(安老弄5号)严氏民居加强保护的答复》认定严氏民居“是某市第三次全国文物普查登录点”、“建造年代为清未”、“具有一定历史价值的传统建筑”来看，海宁文物行政部门在第三次全国文物普查后也仅认为涉案房屋系具有一定历史价值的传统建筑，并未认定为文物。上诉人以涉案房屋被《胜迹垂辉》一书录入其中为由，主张该房屋系文物，并以此对房屋价值提出的异议，依据不足。

这里的最大争议就是文物认定的生效问题。《办法》规定：“不可移动文物的认定，自县级以上地方文物行政部门公告之日起生效。”也就是说，在法理上，只有县级以上地方文物行政部门公告之后，文物认定才能生效。

国务院《国家行政机关公文处理办法》第二条规定：“行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”第九条规定：“行政机关的公文种类主要有：（三）公告，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。”第十一条规定：“公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。”第十二条规定：“公文用纸一般采用国际标准a4型（210mm×297mm），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。”《国家行政机关公文格式》，具体规定了公文的眉首、主体、版记等标识规则。因此，公告应是一种采用国际标准a4型纸张或更大纸张，具有规范体式的纸制文书。因此，虽然海宁市文化广电新闻出版局在《关于要求对盐官度假区古邑路98号(安老弄5号)严氏民居加强保护的答复》中认定严氏民居“是海宁市第三次全国文物普查登录点”，但缺少了“公告”这样一个关键的认定程序，严氏民居的文物身份始终无法生效。

除了以新闻通稿、著作等代替法定公告从而导致对文物认定生效的争议外，对文物认定主体认识错误、文物认定过程中是否严格履行相应程序都会带来争议。

在”湖南安化县林氏宗祠”案中，林氏宗祠后人林某于2017年10月21日向安化县文物管理所递交了《关于申请林氏宗祠为县级重点文物保护单位的报告》，申请政府依法对林氏宗祠进行文物认定，挂牌保护。安化县文物管理所受理该申请后，于2017年11月9日组织工作人员及相关专家对林氏宗祠进行了现场勘查，并召开了评审座谈会议，形成了《安化县林氏宗祠文物评审会议纪要》。2017年11月16日，该县文物管理所作出《关于林氏宗祠申请列为县级重点文物保护单位的答复函》，答复函的结论为：“综上所述，林氏宗祠不具备列为县级重点文物保护单位的条件”。2017年12月21日，林氏宗祠被拆除。随后，林氏后人代表林某将安化县文物管理所告上了法庭，之后由于不服湖南省益阳市中级人民法院的行政判决，向湖南省高级人民法院申请再审。该案争议的核心问题是，林某认为该县文物管理所不是文物法定认定机构，一审法院在审理案件时未对被告主体进行审查，在发现被申请人没有文物认定职责时，未向申请人告知、释明，二审法院未以程序错误发回重审。湖南省高级人民法院再审认为，被告在收到申请人递交的《关于申请林氏宗祠为县级重点文物保护单位的报告》后，展开了实地调查，由具有专业技术职务专家和从事文物工作的人员结合实地考察对申报对象作出了评估意见，林氏宗祠不具备列为县级重点文物保护单位的条件，并以《关于林氏宗祠申请列为县级重点文物保护单位的答复函》向申请人作出了答复。被申请人的答复未违反法律规定。被申请人作为该县事业单位登记管理局登记的事业单位法人，并非作出文物认定决定的主体，原二审法院适用法律并无不当。被申请人具有申报文物保护单位的职责，原审法院依法审理本案，没有违反法律规定的诉讼程序。此案中，由于对文物认定主体认识错误、混淆了文物认定与保护单位申请，从而导致认定对象所有人选择了错误的申办方式。

图3 申请核定文物保护单位需要提交的材料清单（来源：深圳市人民政府官网）

对文物认定主体认识错误的情形还包括将社会中介机构的鉴定意见作为文物认定的依据、以自然人对认定对象的价值判断代替文物认定程序中的专家意见。如“刘某某因诉被申请人天津市津南区文化体育局文化行政确认及被申请人天津市文物局行政复议”一案中，再审申请人提出“天津文化艺术学会具备人文历史评价的法定资格，北京博雅玩集鉴定中心具备文物鉴定的法定资格，均有国家批准注册的合法资质，其出具的专家论述意见具有真实性、合法性。”被再审法院以缺乏法律依据驳回。

除了将祖宅、祖茔等申请认定为文物外，也有自然人申请撤销文物认定的情形。在“王某某因诉周口市人民政府撤销‘李璋故居’命名”一案中，2011年11月1日，周口市政府经走访、普查，作出《关于公布周口市第三批市级文物保护单位名单的通知》，公布涉案房屋为李璋故居，属近现代重要史迹及代表性建筑，王某某对涉案房屋享有所有权。王某某主张涉案房屋为其祖宅，要求撤销“李璋故居”及拆除石碑。开封市中级人民法院一审驳回了王某某的请求。王某某不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉称：“一审法院认定被上诉人程序合法是错误的。被上诉人作出具体行政行为程序违法，被上诉人颠倒申报方式的顺序，剥夺了上诉人提出异议的权利；《文物保护法》和国务院国发[2017]9号文件要求向上诉人制发保护通知书，告知其权利和义务，被上诉人在申报“李璋故居”过程中没有履行该向该上诉人制发保护通知书，告知其权利和义务，这违背了《文物保护法》和文件9号相关规定，剥夺了上诉人异议权利。”河南省高级人民法院审理认为，“上诉人王某某的诉求实际上是撤销被上诉人周口市人民政府将案涉房屋核定公布为李璋故居的行政行为”、“上诉人王某某所有的案涉房屋应先经文物认定程序确定其是否为文物，即经其所在扶沟县文物行政部门开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召开专门会议研究并作出书面决定；若涉案房屋被认定为文物，作为不可移动文物可由其所在地周口市政府根据其历史、艺术、科学价值，核定公布为市级文物保护单位。但本案被上诉人周口市政府没有提交涉案房屋被认定为文物的相关证据，缺乏认定涉案房屋为文物的法定程序和充分资料、材料，被上诉人周口市人民政府将涉案房屋核定公布为李璋故居的行政行为明显证据不足，依法应予撤销。由该核定公布行为而立的李璋故居石碑亦应拆除。”

该案是一起典型的法人违反文物认定程序的案例。由于文物行政部门在开展文物认定及文物保护单位核定时违反了文物认定的法定程序，颠倒申报方式且未履行告知义务，导致保护单位认定失效。《文物保护法》第三条第一款规定：“古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据他们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位”；第十三条第三款规定：“市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案”。可见，开展文物保护单位申报与核定的前提是完成了相应文物认定程序，文物认定已经生效。

文物认定与管理过程中，文物行政部门应严格遵照相关法律法规执行文物认定程序。在“李某某与重庆市渝北区文化委员会行政撤销”一案中，重庆市第一中级人民法院终审认为，《办法》第三条规定：“认定文物，由县级以上地方文物行政部门负责。认定文物发生争议的，由省级文物行政部门作出裁定”。上诉人李某某对重庆市渝北区文化委员会的决定不服，应当先行向更高一级的文化委员会申请裁定。同理，被上诉人对上诉人李某某的行政复议申请，“应当按照上述办法，作出不予受理或是驳回复议申请的决定，同时引导上诉人先行申请裁定，.而不应径行作出行政复议决定。鉴于本案应先行裁决再可诉讼，故上诉人李某某的起诉时机不成熟，其正确作法应先行申请裁决，如对裁决不服再行诉讼。”

总之，随着依法治国更加推向深入，不论是文物认定对象的所有人，还是其他自然人、法人、文物管理部门、地方政府等都应当加强对相关法律法规的学习，严格遵守、执行文物认定程序，做好文物认定申请与办理工作，为后续文物保护与管理奠定基础。

1. 幸军、程武彦主编：《巴渝记忆 重庆文脉——重庆市第三次全国文物普查》，重庆出版社，2015年。

2. 姜昕：《我国不可移动文物认定的法理考量》 ，《云南大学学报(社会科学版)》第20卷第1期。

3. 李袁婕：《不可移动文物认定的法定主体——甲某不服某县文物管理所作出的《关于某宗祠申请列为县级文物保护单位的答复函》纠纷案评析》，《中国文物报》2020年8月21日第003版。