文物听证主要类型及参与人资格问题
近年来，随着《文物行政处罚程序暂行规定》和《文物认定管理暂行办法》的相继出台，文物听证被赋予更多的关注，文物主管部门也将其作为广泛听取相对人及社会各方面意见的有效手段，并进行了一些有益的尝试。本文试对文物听证主要类型及参与人资格等相关问题进行阐释，以期为文物听证实践提供借鉴。
一、文物听证的主要类型
告知被要求和邀请被确认是文物听证两大类型，主要包括行政处罚、文物认定和行政许可等三个方面的内容。
1.告知被要求的听证。此类型的文物听证一般特指行政处罚下的听证情形。根据《文物行政处罚程序暂行规定》（以下简称《规定》）第三十五条：“文物行政部门作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，文物行政部门应当组织听证”。即文物行政部门对相对人实施责令停产停业等行政处罚行为时，相对人便自动获得要求听证的权力。这就是相对人符合听证条件，并按照告知要求，提出听证请求，听证必须举行的情形。
需要注意的是，在相对人符合听证条件的情况下，听证告知是文物行政部门必须履行的法定程序，缺少该程序或相对人提出听证要求而未被文物行政部门采纳，将导致最终的行政处罚结果是不符合法定程序的。此外，“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”的规定，既可指向法人、组织，也可指向个人。其中，关于“较大数额罚款”，相关的文物法律法规并未给予明确界定，而是在各地所制定的行政处罚听证程序实施办法或细则中给予界定。但各地制定的标准不同，指向法人、组织与指向个人的数额也不尽相同。如北京市在《行政处罚听证程序实施办法》中规定，法人或者其他组织被处以超过3 万元的罚款，个人被处以超过1000元的罚款时，相对人便符合听证条件；而安徽省的这两个数据则分别是1 万元和1000元。因“较大数额罚款”的界定直接关系到听证程序是否适用和履行，文物行政部门应引起充分注意。
2.邀请被确认的听证。即文物行政部门主动向相对人发出听证邀请，并得到相对人确认的听证情形，主要是指文物认定和行政许可听证。
文物认定。《文物认定管理暂行办法》（以下简称《办法》）第七条规定：“公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的……县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并作出决定予以答复”。这里的“应当通过听证会等形式”，与“应当通过听证会的形式”含义不同，后者是指必须采取听证会的形式来听取公众意见，而前者是指可以采取听证会也可以采取其他形式，如座谈会等来听取公众意见。笔者认为，在处理具有一定影响性的文物认定案件时，文物行政部门应主动采取听证会的形式来充分听取相对人的意见较为妥当。
行政许可听证。行政许可事项关系相对人重大利益或可能会对相对人产生重大影响时，为确保行政许可的科学性，行政部门可以主动向社会公开听证来听取相对人和公众意见。如文物行政部门在审批文物保护单位建设控制地带内建设工程设计方案许可时，该设计方案可能会对建设工程周围居民的生产生活等造成一定影响，甚至可能会造成很大困扰时，文物行政部门应充分考虑到建设工地周围居民的切身利益，主动采取听证形式来广泛听取周围居民的意见。
二、文物听证参与人资格
从广义上来说，文物听证参与人应包括所有受文物行政部门决策影响的法人、组织和个人；从狭义上来说，文物听证参与人主要包括利益相对人、文物专业人员及文物行政部门自身。目前，在文物听证实践中，关于听证参与人的资格问题，在某些方面还存在一定的分歧，有必要作进一步的明确。
1.主体资格。文物听证主体资格分歧的焦点主要在于文物管理部门是否具有主体资格，文物听证应由文物管理部门还是应由文物主管部门来举办的问题。首先，文物听证是一种具体的行政行为，具有行政主体资格的单位才具有文物听证主体资格，文物管理部门显然不具备行政主体资格。其次，文物听证的目的是为文物主管部门所作出的具体行政行为的可行性、合理性、合法性等方面广泛听取公众意见，为文物主管部门科学决策提供依据，其明确的目的性决定了文物听证应由文物主管部门举办，而非文物管理部门。因此，文物主管部门具有文物听证主体资格，文物听证应由文物主管部门举办。
2.相对人资格。通常把受文物听证主体行政行为影响而又符合听证条件的法人、组织或个人认定为文物听证相对人。文物听证相对人应包括两种情况，一种情况是指被事先告知将受到文物行政部门作出适用听证程序的行政处罚，并依法向文物行政部门提出听证要求的法人、组织或个人；另一种情况是指在非行政处罚情况下，与听证内容有直接利害关系，要求文物行政部门举行听证或受文物行政部门主动邀请，参与听证程序全过程的法人、组织或个人。
从文物听证的实践来看，行政许可听证因有明确的行政许可事项申请人，所以听证相对人较为明确。但举办文物认定和行政处罚听证时，听证主体由于审查不严等原因导致相对人遗漏，甚至相对人错误等情况时有发生。例如，某建设单位在无任何审批的情况下，委托几位村民在古遗址保护范围内施工导致该遗址遭受严重破坏，由于遗址遭受破坏是由村民施工直接导致的，所以该地文物行政部门便将村民作为行政处罚的对象。尽管在村民提出听证的情况下，该地文物行政部门也举办了听证，但事实上，破坏古遗址属于该建设单位和村民二者共同的违法行为，因该建设单位负有办理相关审批手续的义务，且该建设单位与村民之间是雇佣与被雇佣的关系，所以该建设单位应为被处罚主体，符合听证相对人资格，适用行政处罚听证程序。由此，文物听证主体举办听证之前，一定要对听证相对人的资格进行严格审查。
3.专家或专业人员资格。文物有其特殊性，在诸多方面尚无统一标准，因此，《办法》和《规定》均要求文物听证主体举办听证时，应当邀请专家或专业人员参加，并充分听取他们所提出的专业性意见。但《办法》和《规定》仅要求听取专家或专业人员意见，却未对专家或专业人员资格作明确界定，在一定程度上对文物听证主体，尤其是基层文物听证主体听取专家或专业人员意见造成了不便。特别是在文物认定和行政处罚听证程序中，专家或专业人员关于文物鉴定（文物价值鉴定和受损程度鉴定等）的意见十分重要，有可能决定文物认定或行政处罚的最终结果。面对文物认定、行政处罚和行政许可等专业性问题时，有必要对参与听证的专家或专业人员资格作出明确。
为了在最大程度上保证专业意见的客观和公正，笔者认为听证主体除可以邀请具有省级及以上文物鉴定资格的业务人员作为专家或专业人员参加听证外，也可以邀请大学、研究所等教学科研机构的知名专家或学者参加听证，但与听证主体相隶属的文物管理部门的业务人员不能作为专家或专业人员身份参加听证，这是因为与听证主体相隶属的文物管理部门，如某文广局下属的文物管理所，与听证主体有着直接的利益关系，其业务人员意见的客观性和公正性较易受到相对人及公众的质疑。
（中国文物报 2013年8月9日3版）
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