基建考古与考古相比，从本质上讲它们是一致的，都是通过科学手段、方法进行调查、发掘，尽可能多地采集遗存信息进行考古学研究。但要说区别的确也存在诸多不一样，前者缺乏主动性和计划性，程序繁杂，矛盾问题多。而导致这些问题或困难的核心一般是建设单位及相关部门对文物保护缺乏正确的认识，考古的经费不能满足实际需要也是重要原因。此外，基建考古收费的性质、收费来源也存在诸多问题，现已严重地影响到考古单位依据法律法规履行服务于经济建设、文物保护的职责上了。随着基本建设项目不断加大，积累的问题矛盾增多，有必要从理论上进行梳理、讨论，以统一认识，从而找出应对之策。

       新中国建立至第一部《中华人民共和国文物保护法》颁布期间，国家经济体制高度实行计划经济，基建考古费用收取无论形式如何，一般还都是由国家财政支出，由于当时经济总量与建设项目相对于现在较小，考古的手段、方法比较单一，许多科技手段、材料、运用较少，考古人员的吃、住、行也非常简陋，在这种条件下，应该说配合基建考古所需经费尚能满足基本需求。改革开放后，国家经济体制逐步发生变化，多种经济并存，基本建设的投资方由原来单一的国家投资改变为多种经济实体投资。按照《文物保护法》（1982年）规定，基建考古所需费用由建设单位列入投资计划，或者报上级计划部门解决。可以看出这时的计划经济味道还很浓厚，但非常明确的是谁投资建设谁来负担文物保护的费用，即使国有大型企业的建设项目，由于属企业运行财务独立核算，也不完全是国家负担。这样，依照法律规定，基建考古的费用由原来国家支出改变为各种不同性质的投资企业包括国家承担。那么，在新修订的《文物保护法》（2002年）之前20年间，由于企业、部门利益，一些地方政府领导急于发展地方经济对文物保护不仅不予支持还进行负面干预，基建考古费用的获取处于最困难的时期，最严重者，曾出现了“谁家的孩子谁家抱”、“死人为活人让路”的领导语，此外还有风行一时的“三边工程”即边设计、边施工、边征地，给文物保护工作造成了很多困难。企业违法，政府违法，工程破坏文物事件屡有发生。这是那一时期经历过的真实的状况。2002年修订的《文物保护法》规定“凡因基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘，所需费用由建设单位列入预算”，已删除了“报上级计划部门解决”语，经济体制的变化在这里得到了体现，对基建考古的费用作了更为明确的规定。随着经济发展，国民文化素质的提高，当然也包括文物执法力度增强，虽然还存在着许多问题和矛盾，但基建考古所需费用获取情况有了一定的好转，至少国家和省一级的大型建设项目逐步开始把文物保护当回事来对待。

       今年年初，山西财政部门根据国家财政部和国家发改委文件，下发了《关于取消部分涉企行政事业性收费的通知》，取消的253项收费项目中包括考古发掘费，目的是“减轻企业负担，优化企业生产经营环境，促进经济平稳较快发展”，同时规定了“有关部门和单位依法履行管理职能所需相关经费由同级财政部门予以保障”并“确保其工作正常开展”。全国各省文物部门接到该通知的有山西和江西两省。据此，作为考古业务单位的考古所通过其主管部门向省财政部门依据《文物保护法》起文，表示欢迎取消行政事业性收费，但也表示了基建考古取费是依据有关法律所履行的职责，不能因取消收费而影响文物保护工作，同时报上预算按规定请财政解决，而财政部门表示财政难于解决。

       这“通知”对于取消各种行政事业性收费看起来都很好，目的、措施、办法都具备，但在操作上出现很大问题，一句“财政难于解决”使得《通知》成为一纸空文，不能解决实际问题，给人留下一种印象，即部门之间各唱各的歌，各拉各的调，顾头不顾尾，缺乏统筹协调。

       近年，全国各省配合基建考古收费情况正处于十分混乱的局面。经调研和咨询，基建考古费用的来源皆为建设单位，而收费性质则五花八门，有使用行政事业票据的，有使用非税收入一般缴款书票据的，还有使用经营服务性发票的，有的甚至把上述两种票据混合使用的。出现这种情况的原因，主要是行政事业性收费财政要调控20~30%，经营服务性收费要缴纳多种税，而国家颁布的考古收费定额标准中并没有列出调控的费用和税费，如果在收取的费用中再扣除调控费或税，那工作就很难做了，何况物价上涨等因素都不考虑在内。

       造成这种乱象的原因我们觉得并不复杂，主要是对政策的解读、理解出现歧义。《文物保护法》规定“所需费用列入建设工程预算”、“国家发展文物保护事业”，我们认为正确的理解和认识是这样的：一、一个大型建设项目，要占用土地，涉及和影响原已存在的环境、河流、文物等，之所以法律规定了有关费用列入建设工程预算，则是考虑到了这些受到影响的内容是工程建设项目的重要组成部分，不能只顾建设，不顾其余；涉及到的考古调查、勘探和发掘是文物保护的重要部分，与前面所列内容还有不同的是，文物除在建设项目上需行政审批外，还要进行实实在在的调查、勘探和发掘，后期还包括室内整理、照相、绘图、分析、测定、出版等工作，必须要有一定经费来保障。所做的考古工作是工程建设的一部分，所获费用是工作费用，而非“行政事业性”。二、基建考古的所有工作是“文物保护事业”的重要组成部分，也是文化大繁荣、大发展的重要内容，其所获取的经费要用于实际的各项考古工作，其调查、勘探和发掘等是运用科学的方法和手段进行考古，其文物保护的过程是孕育考古成果的必要程序，同时向博物馆输送展品，向社会提供文化营养和精神财富。无论考古还是基建考古当然是公益事业。如此，不应当在基建考古所获取的费用中再进行调控或像企业经营服务性缴纳税款。

       财政部门下发通知取消基建考古发掘费，无论有什么理由都是错误和违法的。第一，《文物保护法》作为法律对基建考古收费有明确地规定，即使有需要完善和修订的，也须报全国人大批准后再行发布；第二，退一步讲属情势特别不得已，或不了解文物政策等，也应事先与国家文物行政部门沟通、商定后再行下发；第三，财政部门下发该通知影响了政府部门的公信力和权威性，表示“同级财政予以保障”却又保障不了。这样产生的影响和后果是建设单位可以依据《通知》拒付文物保护费用，为考古业务单位履行文物保护职责造成很多困难。我们的政府职能部门没有表现出对自己法律的尊重，轻率作出决定，真是很不应该。

       近读邢润源《我国基本建设文物保护经费的立法趋向及相关问题》（《中国文物报》2011年4月9日）文章，作者从我国文物保护各个时期法律法规到基建文物保护社会实践以及建设单位与文物部门矛盾问题，从地下文物存在的客观情况到收费的公平原则以及现阶段的完善措施等，通过分析研究，提出以建设单位按照投资额的百分比缴纳遗产税，实现由费改税的过渡。

       邢文对基本建设文物保护经费来源及立法提出了很有价值的思路，应给予重视，经有关部门组织研究、细化，是适合于现阶段比较公平的、合理的方案，我举手支持。如能尽早立法实施，将对捋顺关系，减少矛盾，促进基建考古健康、稳定发展和服务于经济建设大局将大有益处。

       文物保护，体现着国家意志，不是做与不做，是必须做好。关于基建考古经费、来源、性质等确认和解决，我以为必须坚持依法、合理、公平、统筹兼顾与实事求是原则，同时还需创新思路，通过一定程序，尽快改变和结束目前混乱状态。当然尚需相关部门对此高度关注与重视，方能统一认识，最后出台解决和完善的方案。

（2012年6月22日3版）
中国文物信息网